地方政府规划的“多规合一”改革

吴维海/文

（一）我国规划体系现状

我国政府规划存在不同类别的相互分割，功能重复或交叉，跨部门编制与审批协调困难，造成了极大的人力、资金、资源、时间等浪费，降低了经济与项目开发效率，出现了阻碍经济发展的问题和矛盾，有待尽快优化和深度改革。

目前，我国土地利用规划、经济发展规划、城市空间规划等存在多个部门分割，各自为政，各自组织规划编制、规划审批、规划执行等跨部门管理，相互之间协调机制和体系很不顺畅等实际的问题与运行障碍。

（二）地方“多规合一”改革

国内学者、行业专家和国务院、国家发改委、国土资源部、住建部等部委、各规划编制与经济研究机构，近年来积极推动、探索和实施了政府规划政策体系和编制流程等改革研究，积极探索经济发展规划、城市空间规划、土地利用总体规划等不同规划的相互影响关系，以及完善、优化、整合与合并各类规划的必要性与现实需求。

目前，国家部委和地方政府积极推动的规划合并的改革包括：土地总体规划、城市总体规划、经济发展规划的“三规合一”，以及政府专项规划如：环保、交通、教育、文化、市政、环卫等专项规划的跨界整合和专项规划的一体化等。

我国处于高速城市化的阶段，规划编制与规划管理脱节严重制约了地方经济的规范、高效、有序发展，造成了巨大浪费，也影响了我国改革开放的对外形象。

１、上海市三规合一试点

为了探索和推动规划体系的一系列规范化改革，国家各部委、各地区近年来做了一些有益的试点，如：上海市2008年前后，研究并实行了国土资源部门和规划部门的合并试点，逐步实施“两规合一”，并在嘉定、青浦两组开展了改革试点，按照“统一目标，各有侧重，突出重点，有序衔接”的原则，推动土地利用规划和城市总体规划的有效衔接。后来，上海市进一步推动了土地利用规划、城市总体规划和经济发展规划的“三规合一”改革试点。

上海市“两规合一”的改革方式是：坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间布局、基础设施基本不变的前提下，依据国家下达的土地总体规划指标，同步进行城市建设用地和基本农田保护任务落地。两规按照“统一数据地板、统一用地分类、统一技术规程”的原则。实施技术层面的衔接。通过关键技术衔接，确定规模，优化布局，确保流量。为此，确立了建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田保护控制线管控方案、配套政策和城乡规划编制体系。

２、广东云浮“三规合一”试点

广东省推动云浮的“三规合一”试点，整合有关部门，优化资源配置，构建“一套规划、统一规划、统一平台、分工实施”的“三规合一”整体方案。为此，成立了规划审批委员会，是政府规划的决策机构，对规划建设的重大事项决策与审议，它们的意见作为地方政府进行土地行政审批、管理与决策的主要依据。规划审批委员会下设的规划监督监察委员会，是规划委员会的监督机构，对规划执行进行监督并提出意见。监督意见是市监督局予以处罚的主要依据。

成立“规编委”，统筹规划编制与审批，对原来的由发改委编制的经济发展规划、城乡规划局编制的城乡总体规划、国土资源局编制的的土地利用规划三者合并和上收，由“规编委”统一编制与审查。“规编委”下设总规划师和总建筑师，负责规划编制的技术把关。“规编委”下设地理信息中心，构建“一个平台、统一标准、分类管理”的规划管理体系，对经济发展、交通、国土、市政、环保、教育、文化等地理信息管理工作，制定多规适用、认可的技术标准与规则。

特定规划编制定稿之后，分别由发改委、国土资源部和城乡规划局具体实施。实施过程中发现的某些问题，及时反馈到信息平台进行技术处理，如有必要，反馈给“规编委”调整规划，形成实施、反馈、调整的循环过程。具体如下所示：

图表 3　上海云浮新型城乡规划框架体系

３、重庆的“五规合一”试点

重庆的“多规合一”由规划局转到发改委牵头，由“三规合一”到“四规叠合”，逐步到“五规叠合”。重庆的“四规叠合”要求同时编制四个规划和叠合规划，实施规划的一张图、建设一盘棋、管理一张网，依据“国土定量、规划定位”规划的思想，建设用地指标依据土地总体规划。按照“框架、弹性利用”的原则进行具体布局，将可调整的建设用地指标在空间上进行布局。

“四规叠合”工作由“四规叠合”工作小组管理，采取自上而下，自下而上，综合平衡，联合审批的工作流程，由“四规叠合”工作小组下达各区主体功能定位和重要控制指标的具体数据，作为相关规划编制的依据；各单位开展国土空间状况调研，形成方案初稿；“四规叠合”工作小组根据各单位上报的方案综合平衡，提出修改意见；各单位根据“四规叠合”反馈的修改意见，完成自己的规划修改，再此上报“四规叠合”工作小组，进行联合审批。在各个规划编制的基础上，形成综合四规影响要素的规划方案，用于指导五年发展规划。

重庆市以沙坝为试点，推动了经济社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划、产业规划、人口和环境规划的“五规叠合”，又称“五规合一”的编制工作，并向社会公布规划方案。

五规合一的基本原则，如下：

开放务实、科学规划；立足地区核心优势和发展目标编制规划；

部门协调，各方互动：五个核心机构的多部门协调合作；

精明增长、刚弹分管：把全区划分为建设开发的主体功能区域－－刚性空间（彩色用地）、可调功能地域――弹性空间（灰色用地），从全域的角度实现生产、生活和生态三大空间的合理布局；

图件共建，标准统一：在发展定位和功能目标的导向下，通过统计口径、用地标准、规划年限等指标，协调各要素，通过空间规划的协调整合进行落地实施，实现“五规合一”方案的引导管理。

４、广州的新增上位规划型

广州市2008年开始推动三规合一，2009年广州市编制“广州市总体发展战略规划（2010－2020年）”，该规划实施了主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划的“三规合一”，属于指导性、综合性的区域规划，是在各规划之上的一个综合规划，综合发展规划、空间规划、人口和环境规划的内容，为编制具体规划提供依据。

广州市发展规划采取了“三上三下”的编制步骤，其中：一上一下，实现了图斑衔接（控制性详规与土地总体规划对比的差异图斑，进行对比调整），划定“四线”：建设用地控制线-引导城乡建设项目布局、产业区域控制线-产业项目选址区域、生态控制线-保障城市基本生态安全、基本农田控制线-落实农田保护；广州市制定了<广州市区（县级市）“三规合一”规划编制技术指引〉、〈广州市“三规合一”规划成果数据标准〉，对各地提交的规划审核和反馈意见。

“二上而下”：明确方案、优化“四线”：各单位根据反馈的意见，进行“四线”调整，明确两规图斑调整方案，依据技术标准调整后二次上报，审核指导并完成“四线”规划。

“三上三下”：汇总方案，形成全市成果，并制定相应的管制规则。

（三）部委“多规合一”探索

国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委2014年8月联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点，实现一个市县一本规划、一张蓝图。

“多规合一”指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合，融合到一张可以明确边界线的市县域图上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有的这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。

“多规合一”试点的主要任务是，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路，研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案，形成一个市县一本规划、一张蓝图。探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制。具体任务是：

1、合理确定规划期限

统筹考虑法律法规要求和相关规划的特点，探索确定统一协调的规划中期年限和目标年限，作为各类规划衔接目标任务的时间节点。以2020年作为规划的中期年限，研究探索将2025年或2030年作为规划中长期目标年限的可行性和合理性。

2、合理确定规划目标

把握市县所处的大区域背景，按照县市的不同主体功能定位，以及上位规划的要求，统筹考虑经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等相关规划目标，研究“多规合一”的核心目标，合理确定指标体系。

3、合理确定规划任务

按照资源环境承载能力，合理规划引导人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境、社会管理等方面的发展方向与布局重点。探索整合相关规划的空间管制分区，划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间布局，探索完善经济社会、资源环境政策和空间管控措施。

4、构建市县空间规划衔接协调机制

从支撑市县空间规划有效实施的需要出发，提出完善市县规划体系的建议，探索整合各类规划及衔接协调各类规划的工作机制。

《通知》要求，研究制定“多规合一”试点方案，探索实现“多规合一”的技术路径和具体内容。2014年11月底，形成推进“多规合一”试点工作的方案，上报经济体制与生态文明体制改革专项小组。《通知》提出，国家发展改革委将会同国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部，做好试点工作的统筹指导，加强对重点难点问题的调查研究，及时组织开展咨询论证，适时将试点经验进行提炼总结，上报中央全面深化改革领导小组推广实施。

注：本文属于作者原创，复制和引用须注明作者及出处，并经作者同意。阅读更多规划合一改革与规划编制技巧和案例，请关注作者的最近新书《政府规划编制指南》（2015年4月份出版发行，作者签名购书，以及当当、京东、亚马逊和新华书店等发行销售）

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