地方政府和园区规划编制要点
和框架体系研究
吴维海/文
地方政府和园区规划不同于国家级别的经济规划和产业规划，它具有地域性、传承性、创新性和协同性等基本特点。研究和编制各省市、各地区、各园区的综合规划和产业规划，需要开展基础性的调研和分析，综合把握相应规划的基本要点，确立适合地方政府和园区愿景的规划框架体系，配备合适的人员和团队，进行系统的准备和沟通，有条不紊的推进规划编制工作，才能较好的把握、理解和体现本地区、本园区的产业特点和资源禀赋，才能使编制的规划符合本地区的产业特点和历史传承，才能推动地方政府和各类园区的可持续、快速发展。
一、 地方政府和园区规划的编制要点
笔者多年从事地方政府和园区规划研究和编制工作，曾为北京市、贵州省、山东省、河北省、重庆市、佛山市、深圳市、大庆市等省市和部分高新区、开发区主持或参与了各类规划编制工作。在规划编制和交流过程中有了一些编制实践的体会。
总体而言，地方政府或园区规划基本的编制要点，包括：
1、 规划应贴近国家、省市产业政策
编制各省市有关规划和高新区规划中，规划编制团队通过系统分析国家经济政策、省市产业政策，能够找到相关产业发展的方向和依据，寻找和确立本规划单位未来的产业机会，为规划编制和决策依据提供支撑。如：在编制贵州省贵阳高新区低碳发展规划的时候，重点研究了国家循环经济、节能环保、低碳经济等领域的产业政策、财税政策、专项资金政策等，系统研究和解读了贵州省的相关政策与文件，为高新区的低碳发展规划提供了决策参考。
2、 规划应凸显本地产业优势
在编制地方规划时，应注重研究和归纳地方政府和园区的资源优势，因地制宜的进行规划目标设计和产业定位，避免形式主义和走过场。针对前瞻性的发展思路，从调查研究入手，通过行业调研、专家访谈、趋势分析等手段，获得较为完整、系统的基础数据和分析结论。如：我们在设计大庆高新区新华08项目的石油资讯行动计划时，充分考虑到大清的石油资源优势和新华社的品牌优势，确立了相应的产业定位和实施路径。
3、 规划应融合决策者的智慧
地方规划与国家级中长期规划的不同之处在于，地方各类规划参与者和被调研者人数较少，地方高层领导的思路已经有了一定的雏形，规划编制者更多是如何沟通、理解、梳理和提炼决策者的思路，结合全国典型地区的产业经验和国家形势，进行思路优化和目标设计，这就要花更多的精力和时间与主要决策者沟通和碰撞，弄清楚决策者的核心观点和基本理念，分析与思考这些思路是否合理和可行,逐步将决策者的思路和零散的火花梳理与升华，纠正或调整不合适的部分观点和某些思路，逐步形成科学、规范、系统的规划定位和目标体系等。如：在对某地市进行产业规划时，该市市委书记、市长等主要领导提出了构建云计算产业基地的初步想法，并打算投入巨资，采购云储存的服务器，等。规划编制组在和该领导充分交流、实地调研的基础上，发现：该地市临近有大型的云服务器聚集地， 该聚集地的云应用业务处在空白期。巨大的服务器投资已经为本地区的产业应用奠定了硬件基础，如果重复投资，既加大了投入资金，又可能造成恶性竞争，不利于地域范围内的产业协同。为此，规划项目组进一步开展了数据的深度分析，以详实的数据和产业链理论，融合和采纳了主要决策者大力推动云应用产业基地建设的战略性思路，同时有理有据的说服和修正了主要决策者自我购买服务器的原有计划，适度设计了适合本地区产业发展的云计算应用实施路径。
4、 规划应采取分析模型和体系化
编制地方规划，一般涉及到经济领域的多个方面，需要系统的思维和科学的分析手段。在具体编制过程中，针对不同类型的规划，一般应用等经济模型和分析工具，进行产业环境分析和产业基础研究。采用系统工程模型、产业价值链理论、产业集群理论等工具，实施产业定位、产业组合和项目设计，尽可能实现规划内容的系统化和前瞻性。如：贵阳高新区的低碳发展规划，我们结合了产业规划和循环经济的理念，创新的提出了低碳发展的基本思路，在全国低碳经济领域具有一定的前瞻性。
5、 规划应通俗化和针对性
地方规划主要是地方政府、园区和辖内企业等执行、参照并确立产业定位和业务布局的基础依据。规划文笔应通俗易懂，尽量减少过于专业的生僻用词，并且重点解读和解决本地区发展需要克服的障碍或困境，既通俗容易理解，又要有针对性。在对重庆某产业规划中提出了“红色旅游”、“云床蝶谷”的概念，起到了聚集投资人的热情和欲望，增进政府领导重点关注和给予政策支持的引领作用。
6、 规划应经济性和微观性
地方规划的费用列支应在财政允许的范围内，尽可能节约财政开支。同时，规划中确立的重大项目和产业链、重点企业目录应该有资源相匹配，体现经济性。规划的事实路径和具体计划应该落实到具体的产业或地域，避免过于空洞和目标过高，缺少执行条件等现象发生。如：制定贵州省产业规划时，应该充分考虑贵州省财力和资源禀赋，结合西部省份的现有产业基础，制定能够执行的规划目标和产业定位，避免盲目模仿或由于目标过高而无法落实。一般来说，东部规划的预算费用相对高一些，中西部规划的预算费用较低。从具体的规划费用看，规划费用还受到规划编制承接单位的人员规模、影响力和交通条件等因素影响。规划具体涉及的产业和重大项目，其投资规模，一般受到产业布局、地域财政、投资吸引力、产业成长性等因素影响。
7、 规划应简约性和操作性
地方规划的使用单位一般为地方政府、园区、下属单位等。规划要满足操作实践的要求相对高，因此，规划影响对简约和具有操作性，应尽可能构建较为清晰的实现路径和具体项目，并应有产业带动和实现路线图，便于各部门执行和推动。如：重庆某高新区文化产业规划，规划编制小组提出了包括构件动漫产业示范园在内的“六大重点工程”，对各重点工程和龙头项目的具体实施单位和每年度投入资金等做了整体的预计和测算，对指导本地域产业发展具有较为直观的指导作用。
二、 地方政府和园区规划的编制框架体系
1、 总体思路
地方规划的编制一般应该研究和认真贯彻国家、省、市各级产业政策，符合全球产业趋势，统筹考虑本地区的资源与优势，结合已有规划目标和各专项规划的基本条件，进行系统设计和规划。同时，对于专项规划应体现具体产业的特点。如：在编制贵阳高新区低碳规划时，编制小组提出了“贯彻“减量化、再利用、资源化”的原则，突出高新区核心优势,以绿色经济、低碳发展为主线“等思路，既突出了低碳经济的独有特点，又结合了高新区的产业基础，收到了较好的产业指导作用。
2、 编制框架
地方规划的编制框架，可以分为如下方面：
一是编制说明。通常介绍本规划的编制背景、编制依据、编制目的、编制单位等。
二是发展基础。通常分析国家、省市产业政策等，研究产业发展的现状和资源优势，为产业目标确定提供依据。有的规划在本部分还可以说明和分析产业发展的障碍和问题等，便于规划中予以积极解决。
三是规划目标。主要确立规划的指导思想、基本原则、战略目标、具体计划，重点项目等，有的规划还可以列出具体的产业目录和产业实施步骤。如：本人在负责制定国务院国资委中央企业“十二五”新一代信息技术产业规划的时候，结合国务院有关产业要求，提出了中央企业新一代信息技术“十一五”产业发展中存在的基本问题和缺陷，为“十二五”产业规划提供了工作重点和基本依据。
三是空间布局。通常对产业规划的特定产业位置和产业协同等进行空间设计和图形展示，进而给产业规划的审议和使用者进行形象的描述和具体的说明。
四是工作重点。主要阐述地方规划的重大项目或重点产业链。这部分可以采用图示和文字结合的方式，也可以进行产业目录的设计和确立。如：在编制某市低碳产业发展规划时，提出了“大力推动产业低碳化、生产低碳化、能源低碳化、建筑、交通和环保的低碳化、消费和服务低碳化、技术低碳化和政策低碳化”的七大工作重点。
五是重点工程。本部分通常用于阐述规划确立的重点产业工程，并对具体实施提出路线图和产业重点，有的规划中还会提出龙头企业及引进大型投资项目与的策略与思路等。
六是规划实施保障。通常规划要系统研究和确定规划实施的组织管理、产业政策、风险控制、资金匹配、项目实施、服务平台，以及相关基础保障。
七是附件。主要附加那些文字或篇幅较长、分析内容很详细，观点对于说明规划要点很重要，但是不便于在规划正文中全文呈现的一些产业分析或测算图表等。
3、 规划实施步骤
我们在编制规划时，一般采取的编制步骤如下：
一是编制规划洽谈和签订编制协议；二是组成编制小组，明确工作职责和进度表等；三是召开启动会，并开展资料搜集和调研，进入编制阶段；四是进行产业基础调研和分析，确立产业问题和要点；五是进行产业链和产业目标分析，并确定规划目标。六是进行产业定位、产业重点、重点工程、产业资源匹配等制定与分析，七是开展产业目标分解和实施计划研究与确定，并确立重点企业或产业目录。八是制定规划实施的保障机制和优惠政策、组织体系、考核机制等。
4、 编制成果
地方规划的编制，可以有地方政府职能部门牵头自行编制，如规划厅牵头编制产业规划，工信厅、财政厅、商务厅等参与。较为复杂的规划，也可委托外部专业机构或研究人员编制，如国家部委研究机构、行业研究员等。还可以实行内外结合，政府牵头，聘请专家参与编制。
一般来说，地方规划的成果包括但不限于：产业发展现状诊断报告、规划综体报告、产业链构建与协同报告、规划实施方案、规划产业空间布局报告等子报告。
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作者介绍：
吴维海：工业和信息化部 行业研究和管理 副研究员，国家发改委 区域合作和开放研究所 专家 博士，高级经济师，北京理工大学等硕士生导师、客座教授，中国人民大学企业管理协会理事长，曾在中国工商银行、中国科学院、CCTV、工业和信息化部产业发展研究院、国家发改委区域开放与合作研究所等单位工作或提供服务。
负责和组织实施国家发改委、国务院国资委、国家新闻出版局、工业和信息化部等部委，以及北京市、重庆市、广州市、深圳市、佛山市、大庆市、聊城市、贵阳市、潍坊市等省市经济规划、产业规划和园区规划，为中国信息产业集团、中国航天科工集团、中国节能环保集团、乐凯集团等中央企业和安凯客车、中投科技、中国种业等优秀企业，提供过发展战略、集团管控、内部控制、公司治理、流程变革、品牌营销等管理辅导。
研究方向：
战略规划与资本运营，在《参考消息》、《金融时报》、《金融研究》、《当代财经》等国家级载体发表管理与金融类文章200余篇，《大型企业战略性新兴产业战略转型研究》于2011年8月获得工业和信息化部苗圩部长的亲笔好评并推荐。
新浪博客：http://blog.sina.com.cn/wuweihai2012
